Promoción de derechos y sanción. La regulación de la comunicación en Ecuador

Promotion of human rights and punishment. Regulation of communication in Ecuador

Abel Suing y María Belén Quezada-Morocho | arsuing@utpl.edu.ec | mbquezada1@utpl.edu.ec | Universidad Técnica Particular de Loja, Ecuador

Resumen: Acorde al espíritu de la UNESCO de procurar sistemas reguladores de la comunicación que conduzcan a la libertad de expresión, el pluralismo y la diversidad de los medios, en esta investigación se presentan los argumentos que justifican la instauración de autoridades de regulación para luego exponer la génesis de la Superintendencia de Información y Comunicación de Ecuador (Supercom) y su capacidad sancionadora. El propósito del trabajo es determinar el perfil de la Supercom en relación a la promoción de derechos y el control de medios; también se evalúan los resultados de los tres primeros años de gestión. Las hipótesis son: 1) La Supercom promueve derechos en mayor proporción que ejecuta sanciones; 2) Los procesos administrativos surgen por denuncias más que ‘de oficio’; y, 3) Los procesos se resuelven a través de amonestaciones escritas y réplicas. La metodología es cualitativa, los instrumentos son análisis de contenido y entrevistas semiestructuradas. Se concluye que la Supercom ha avanzado poco en la promoción de derechos pero se destaca como órgano sancionador. Hay condiciones para el abuso a través de actuaciones ‘de oficio’. La regulación en comunicación se ha convertido en un instrumento político y, además, no hay proporcionalidad en la aplicación de sanciones. Palabras clave: regulación; medios de comunicación social; políticas de comunicación; sanción económica; derechos a la comunicación.

Abstract: According to the spirit of the UNESCO to ensure regulatory systems of communication that will lead to freedom of expression, pluralism and diversity of media, in the research presents the arguments that justify the establishment of regulatory authorities for to afer explain the genesis of the Superintendency of Information and Communication of Ecuador (Supercom) and its ability to impose penalties. The purpose of the investigation is to determine the profile of the Supercom in relation to the promotion of human rights and the control of media, evaluates the results of the first three years of management. The hypotheses are: 1) The Supercom promotes rights in greater proportion that is running sanctions; 2) The administrative processes arise from complaints more than “ex officio; and, 3) The processes are resolved through written reprimands and replicas. The methodology is qualitative, the instruments are content analysis and semi-structured interviews. It is concluded that the Supercom has made little progress in the promotion of human rights but it is remarkable how sanctioning body. There are conditions for the abuse through “ex officio”. The regulation of communication has become a political tool, in addition there is no proportionality in the application of sanctions. Keywords: Regulation; Media of Social Communication; Communication Policies; Economic Sanctions; Communication Rights.

1. Introducción

Las libertades de información y comunicación son esenciales para la democracia. Un estado democrático debe proteger las “libertades de la comunicación con el fin de garantizar la formación de una opinión pública libre, elemento esencial de su funcionamiento” (Arenas, 2015: 540). La libertad de comunicación y –a través de ella– la formación plural de la opinión pública no siempre ha estado vigente debido a que previamente se han debido procurar otros derechos como las libertades de expresión y de prensa, y ocasionalmente se pensó que logrados estos se accedía a una comunicación libre; sin embargo eso no ocurrió, por ello hoy:

“Algunos gobiernos, pero sobre todo un amplio y diverso grupo de organizaciones sociales, intelectuales, políticos y académicos de la región, proponen […] que la comunicación es un derecho humano, y que a partir de este reconocimiento básico el Estado […] debe redefinir los alcances y límites de los llamados derechos específicos de la comunicación, así como reconfigurar la gestión y el papel de los medios y empresas de comunicación” (Jurado, 2010: 88).

Los derechos a la comunicación permiten generar un “ciclo considerado creativo y respetuoso de interacción entre las personas y los grupos en la sociedad, que respalde en la práctica el derecho de todos por igual a hacer que sus ideas sean expresadas, oídas, escuchadas” (Alegre y O’Siochru, 2006: 85). Para que los derechos a la comunicación se cumplan es necesario ubicar ciertas condiciones que se traducen en reglamentos, normas y entidades que procuran su vigencia.

La mayor norma jurídica de un estado es su Constitución, en ella constan los derechos fundamentales que amparan a los ciudadanos, entre ellos los derechos a la comunicación. Varios países de América Latina han optado por instituir leyes orgánicas y consejos reguladores en respuesta a la demanda de formalizar las garantías para los derechos a la comunicación. A nivel internacional se ha fijado como horizonte los Indicadores de Desarrollo Mediático propuestos por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura en donde se sugieren medidas que animan a lograr “un sistema regulador conducente a la libertad de expresión, el pluralismo y la diversidad de los medios de comunicación social” (UNESCO, 2008: 11).

La competencia reguladora por lo general se otorga a un ente independiente de los poderes públicos y la denominación que reciben es Consejo o Autoridad de Regulación de Medios o del Audiovisual. En principio, las atribuciones de las autoridades de regulación fueron limitadas pero “posteriormente se les fueron atribuyendo nuevas facultades: potestad normativa, sancionadora, facultad de otorgar las licencias o autorizaciones, competencias de supervisión y control” (Carrillo et al., 2015: 57) y actúan sobre medios de comunicación públicos y privados. La función principal de las autoridades de regulación es garantizar la formación de opinión pública, cumplen con un servicio a la comunidad (Arenas, 2015: 573).

Se aceptan ciertos limites a la libertad de expresión siempre que sean necesarios para precautelar otros derechos susceptibles de ser descuidados o porque los titulares de los mismos no tienen capacidad para exigir su cumplimiento como ocurre con los niños, adolescentes y grupos vulnerables. Se comprende entonces que los medios de comunicación audiovisual en función de la formulación constitucional y de los derechos derivados de la juventud y de la infancia deban establecer límites en sus horarios de programación (Balaguer, 2010: 287).

Independientemente de sus particularidades cualquier autoridad de regulación buscará mecanismos para cuidar el interés colectivo. Además:

“Los órganos reguladores deben gozar de autonomía e independencia […] Sus atribuciones y responsabilidades deben establecerse por la ley, incluyendo los requisitos legales explícitos para promover la libertad de expresión, diversidad, imparcialidad y el libre flujo de la información […] Debe haber evidencia de que el órgano regulador ejerce sus atribuciones y responsabilidades, por ejemplo aplicando sanciones proporcionales para proteger al interés público (UNESCO, 2008: 14).

Un elemento importante y tal vez imprescindible para el eficaz cumplimiento de las atribuciones de las autoridades de regulación es la capacidad sancionadora. La regulación resultaría ineficaz si el órgano regulador no tiene capacidad de sanción (Jiménez, 2011: 153). Un argumento a favor de la capacidad de sanción es que si “la capacidad jurídica de que se dota [a los reguladores] es relativamente escasa para pretender su eficacia […] no podrán cumplir su finalidad ni en materia de derechos fundamentales ni en materia de concentración de medios” (Balaguer, 2010: 294). Desde la perspectiva de los medios regulados y de acuerdo a los estudios de derecho administrativo los regulados cumplirán las normas si: 1) Son confrontados con sanciones rigurosas: “Modelo disuasivo”, o 2) Se ejerce persuasión conforme a Derecho.

“Cualquier política de cumplimiento que opte sólo por una de estas dos soluciones falla, porque, por una parte, quienes están motivados por razones económicas sacan provecho de la persuasión y, por otra, la aplicación indiscriminada de una estrategia general de castigo inhibe la buena voluntad de los regulados que se muestran dispuestos a cooperar, pues, son tratados como si no lo estuvieran” (Soto, 2016: 197).

Existen reflexiones cercanas a los mecanismos de persuasión que estiman que las autoridades de regulación en lugar de proponer y ejecutar sanciones deberían procurar procesos pedagógicos para formar a los ciudadanos hacia la exigencia de sus derechos de comunicación. “La conciencia y empoderamiento ciudadanos también son imprescindibles […] Las leyes necesitan el respaldo de medidas sistemáticas para que las y los ciudadanos conozcan sus derechos, y las y los funcionarios conozcan sus obligaciones” (UNESCO, 2008: 11). La formación y el ejercicio que los ciudadanos hagan de sus derechos de comunicación se respalda además en que “las sanciones penales y su severidad nunca deberían ser utilizadas como un recurso para sofocar el debate público sobre cuestiones de interés general y para limitar la crítica a los funcionarios […], al Estado o sus instituciones” (Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 2009: 19).

En la práctica, las autoridades de regulación han optado por aplicar varias medidas de control, dejando como último recurso las sanciones; se conoce que en “los primeros años de actividad de los Consejos autonómicos no se hizo uso de la potestad sancionadora frente a los medios de comunicación, quizá considerando más adecuado el uso de instrumentos conocidos como de soft law (recomendaciones, sugerencias, directrices, etc.)” (Moretón, 2013: 190). Además se ha preferido recibir y conocer a través de denuncias las irregularidades en el desempeño de medios de comunicación ya que la posibilidad de “actuar de oficio es frecuentemente valorada como una vía abierta a la injerencia del poder político en el ejercicio de la libertad de expresión e información de los medios de comunicación” (Moretón, 2103: 188).

1.1 Las autoridades de regulación

La revisión de algunas autoridades de regulación a nivel internacional permite conocer la forma en que se ejerce la capacidad sancionadora.

La Oficina de Comunicaciones (OFCOM) de Reino Unido tiene potestad sancionadora, de acuerdo a la ley 164, especialmente en materia de contenidos. “Puede sancionar a las televisiones si estas incumplen con los valores del buen gusto, la decencia, la imparcialidad o la objetividad ya sea en los programas difundidos como en la publicidad” (Fernández, 2015: 533). Las sanciones de la OFCOM pueden consistir en:

→ La exigencia de subsanación de un incumplimiento concreto (por ejemplo, la repetición de un programa, o la obligación de emitir rectificaciones o disculpas).

→ La imposición de sanciones pecuniarias.

→ La suspensión temporal de la licencia o incluso la revocación definitiva de la misma.

La Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) de Estados Unidos de América puede emitir advertencias, imponer sanciones pecuniarias, revocar licencias y negar su renovación.

“Raramente aplica la sanción de la revocación o la no renovación de la licencia, prefiriendo recurrir a la sanción pecuniaria para disuadir a las empresas de radio y televisión de transmitir contenidos contrarios a la ley. Sin embargo, esta medida disuasoria ha sido fuertemente criticada por la doctrina ya que puede empujar a las empresas de radio y televisión hacia la auto-censura” (Pavani, 2103: 246).

El Consejo Superior del Audiovisual de Francia (CSA) puede ordenar la suspensión de contenidos o publicidad, reducir la duración de concesiones, imponer sanciones pecuniarias que no superen el tres por ciento del volumen de negocios brutos del operador (cinco por ciento en caso de reincidencia). A esta sanción administrativa puede eventualmente sumarse una sanción impuesta por un juez.

“Como reflexión final en relación a los poderes sancionadores del CSA, conviene subrayar que la mayoría de los trámites abiertos no han concluido con sanción. […] ha sido suficiente recordar la normativa vigente. En este sentido, más que sancionar, lo que prioriza el CSA es garantizar la calidad de la información audiovisual” (Roig, 2103: 247).

El Consejo del Audiovisual de Cataluña (CAC) “ejerce la potestad sancionadora que las leyes reguladoras de la comunicación audiovisual y de la publicidad otorgan a la Generalitat” (Carreras, 2013: 136). Las conductas que se tipifican como infractoras se clasifican en muy graves, graves y leves.

“Las infracciones son sancionadas con multas elevadas y las muy graves pueden dar lugar a la suspensión de la actividad por un plazo máximo de tres meses […] en los casos de infracciones muy graves o graves, el CAC debe imponer al responsable la obligación de difusión pública de la sanción y de la conducta infractora” (Carreras, 2013: 136).

1.2 La autoridad de regulación de la comunicación de Ecuador

La Constitución de la República del Ecuador, en el Art. 16, determina que “todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a una comunicación libre, intercultural, incluyente, diversa y participativa, en todos los ámbitos de la interacción social, por cualquier medio y forma, en su propia lengua y con sus propios símbolos” (Registro Oficial, 2008: 10); además, en el Art. 18 señala que todas las personas, en forma individual o colectiva, tienen derecho a buscar, recibir, intercambiar, producir y difundir información. En consecuencia de lo señalado y de acuerdo a las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Ecuador reconoce los “derechos a la comunicación que comprenden: libertad de expresión, información y acceso en igualdad de condiciones al espectro radioeléctrico y las tecnologías de la información y comunicación” (Registro Oficial, 2008: 2).

La Constitución de Ecuador de 2008 se caracteriza por brindar garantías para la vigencia de un Estado de Derechos, es decir la “Constitución no solamente garantiza los derechos de las personas, sino que va más allá, busca la justicia, la equidad, la igualdad. No puede haber un estado constitucional que no sea un estado equitativo. El telos del estado es el bien común” (Peña, 2011). En la primera transitoria de la Constitución se dispuso la aprobación de un conjunto de leyes que lleven a campos específicos los mandatos generales. La ley de comunicación es una de las leyes que se ordenó crear.

La Ley Orgánica de Comunicación (LOC) fue aprobada el 14 de junio de 2013 por la Asamblea Nacional y entró en vigencia con su publicación en el Registro Oficial del 25 de junio de 2013. La aprobación de la ley ocurrió cuatro años después de haber concluido el plazo fijado en la Constitución. El reglamento de la LOC fue aprobado el 22 de enero del 2014. El objeto de la LOC es “desarrollar, proteger y regular, en el ámbito administrativo, el ejercicio de los derechos a la comunicación establecidos constitucionalmente” (Registro Oficial, 2013: 3), pero también persigue “universalizar el derecho a la comunicación y reivindicar las luchas históricas por la democratización de la comunicación” (Supercom, 2014: 3).

La creación de la LOC fue calificada como histórica porque “planteó un nuevo desafío para hacer realidad los derechos ciudadanos a la comunicación. Generó nuevos procesos para el desarrollo de una comunicación libre, intercultural, incluyente, diversa y participativa en todos los ámbitos de la interacción social, por cualquier medio y forma” (Supercom, 2014: 3).

La LOC –en su Art. 55– dispuso la creación de la Superintendencia de la Información y Comunicación (Supercom) que inició su actividad en octubre 2013. La Supercom:

“Es el organismo técnico de vigilancia, auditoría, intervención y control, con capacidad sancionatoria, de administración desconcentrada, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, presupuestaria y organizativa; que cuenta con amplias atribuciones para hacer cumplir la normativa de regulación de la Información y Comunicación” (Registro Oficial, 2013: 21).

La Supercom procura democratizar el acceso a la información, “así como regular los contenidos en función del derecho público y del bien común” (Supercom, 2014: 3); su fin es “fortalecer la democracia, la identidad social y cultural para todos y todas las personas, sin discrimen de edad, género, opinión política o religiosa y para la inclusión de personas con discapacidad” (Supercom, 2016: 3). Para ejecutar sus obligaciones a más de vigilar, auditar, intervenir y controlar “emprendió varios mecanismos no sólo para socializar la Ley sino para desarrollar una labor pedagógica con los medios de comunicación a fin de facilitar su cumplimiento, con el objetivo de «educar para prevenir»” (Supercom, 2016: 3).

El Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la Supercom (Supercom, 2016a: 2) que le otorga una estructura organizacional sustentada en principios de eficiencia y eficacia establece la misión, visión, principios y valores del organismo.

Art. 1. Misión. Garantizar el acceso y ejercicio de los derechos de las personas a recibir información veraz, objetiva, oportuna, plural, contextualizada, sin censura previa; y, a una comunicación libre, intercultural, incluyente, diversa y participativa en todos los ámbitos mediante la vigilancia, auditoría, intervención y control del cumplimiento de la normativa, como sustento para el Buen Vivir.

Art. 2. Visión. Ser el organismo técnico y autónomo que lidera la vigilancia y control permanente del cumplimiento de los derechos de la información y comunicación.

Art. 3. Principios. La gestión de la Superintendencia de la Información y Comunicación se sustenta en: Justicia, Equidad, Legalidad, Inclusión, Interculturalidad, Probidad y Participación.

Art. 4. Valores. La gestión se orientará en los siguientes: Ética, Transparencia, Responsabilidad. Honestidad, Respeto, Calidad, Eficiencia y Eficacia.

Así mismo, el Art. 6 del Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la Supercom (2016b: 3) señala los objetivos estratégicos que además son coherentes con lo expresado en “el Plan Nacional para el Buen Vivir [que] es la hoja de ruta de la actuación pública para construir los derechos de las personas” (Supercom, 2015: 5):

→ Velar por el cumplimiento del acceso y ejercicio del derecho de las personas a la comunicación, en los términos previstos en la Constitución y las normas de la materia.

→ Garantizar el acceso y uso de todas las formas de comunicación visual, auditiva, sensorial y a otras que permitan la inclusión de personas con discapacidad.

→ Atender de forma eficiente, con calidad y calidez, los requerimientos de la ciudadanía.

→ Promover y difundir los derechos a la información, opinión y comunicación con responsabilidad ulterior.

→ Garantizar el ejercicio del derecho de toda persona individual o colectiva agraviada por informaciones sin pruebas o inexactas, emitidas por medios de comunicación social, a la correspondiente rectificación, réplica o respuesta, en forma inmediata, obligatoria y gratuita, en el mismo espacio u horario.

→ Promover la Integración de espacios de participación previstos en la Constitución en el campo de la comunicación.

Las atribuciones de la Supercom de acuerdo al Art. 56 de la LOC (Registro Oficial, 2013) y al Art. 7 del Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la Supercom (2016b: 3) son:

1. Fiscalizar, supervisar y ordenar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre los derechos de la comunicación.

2. Atender, investigar y resolver las denuncias o reclamos formulados por las personas naturales o jurídicas, a través de sus representantes, en materia de derechos de la comunicación.

3. Requerir a los ciudadanos, instituciones y actores relacionados a la comunicación, información sobre sí mismos, respecto de la actividad comunicacional y de conformidad con la Ley, que fuere necesaria para el cumplimiento de sus atribuciones.

4. Aplicar las sanciones establecidas en el marco de la LOC y de la regulación que emita la autoridad reguladora; y,

5. Las demás funciones, atribuciones, competencias y responsabilidades establecidas en la LOC.

1.3 Primeras evaluaciones

Tres años después del inicio de la LOC existen elementos que permiten evaluar el desempeño del ente regulador. Por un lado está la propia estimación que la Supercom hace y, por otro, las apreciaciones de investigadores. La Supercom manifiesta que hay “interés por parte de la ciudadanía en la ejecución de sus derechos de la comunicación, ya que se sienten respaldados por la base legal y con la institución […] esto se puede evidenciar, en el aumento de casos durante el periodo de gestión evaluado” (Supercom, 2013: 8). Entre 2013 y 2016 la Supercom ejerció su capacidad sancionadora y emitió llamados de atención, amonestaciones y multas que de acuerdo a la misma institución han servido para que “se pluralicen las voces, se garantice el acceso y la existencia en igualdad de condiciones de medios públicos y comunitarios independientes que contribuyan a una comunicación saludable, autónoma” (Supercom, 2015: 3).

Desde otros puntos de vista, la Supercom alteró el desempeño de periodistas y medios de comunicación a través de la autocensura; existe el “temor a ser sancionados por los órganos reguladores tomando como base la LOC, [hay] disminución del énfasis en la investigación y el análisis, exponiendo una información que podría ser definida como ‘tibia’” (Oller, Chavero y Ortega, 2016: 78).

La LOC y las actuaciones de la Supercom configuraron un prestigio intervencionista del gobierno del ex presidente Rafael Correa. Ecuador está entre los países que “poseen un sistema mediático sometido a una estricta regulación y en el que los periodistas poseen una autonomía profesional limitada” (Oller, Chavero y Ortega, 2016: 78).

El estudio de las primeras resoluciones emitidas por la Supercom permite concluir que “a la hora de razonar sus resoluciones apenas acude a la fundamentación propia de los derechos. Se trata de una cuestión obligada, pues tal y como establece el Art. 11 de la Constitución, los derechos y garantías serán de directa e inmediata aplicación” (Alegría, 2016: 320). También se ha identificado que la Supercom “en muchas ocasiones sanciona a los medios audiovisuales por no diferenciar entre hechos y opiniones, pero no aporta criterios para realizar la citada separación en cada noticia” (Alegría, 2016: 320). Por lo tanto no existe objetividad en las argumentaciones que sustentan la aplicación de las sanciones.

Estas actuaciones, que involucran novedades en el juzgamiento de los actores del sistema de comunicación de Ecuador, provocaron que el Relator Especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Relator Especial
sobre promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión de la ONU enviasen una carta conjunta al Estado ecuatoriano manifestando su:

“[...] preocupación en relación con la LOC de su país, y los efectos adversos a la libertad de expresión y de opinión que resultan de su puesta en práctica. En particular, su preocupación porque ciertas obligaciones contempladas en la Ley carecen de contenido jurídico preciso, y su aplicación, junto con las severas sanciones previstas para su incumplimiento, inhibe gravemente la libertad de expresión y de opinión en el Ecuador” (Lanza, 2017: 189).

Las sanciones económicas, aplicadas particularmente a los periódicos, se acercan a constituir un auténtico sistema de censura ya que, por un lado, existe “un aparato administrativo, dependiente del Ejecutivo encargado de examinar contenidos comunicacionales originados en la sociedad y, por otro lado, amenazas y escarmientos tendentes a la autolimitación de acciones comunicacionales de la sociedad civil” (VV.AA., 2016: 8).

Sobre la base de lo expuesto, la investigación pretende determinar el carácter de la Supercom como promotora de los derechos a la comunicación o sancionadora de medios. El objetivo es evaluar los resultados de los tres primeros años de labor de la Supercom para conocer cómo ha ejercido sus capacidades de control y sanción. Las hipótesis de la investigación son:

1) La Supercom promueve la formación en derechos a la comunicación a los ciudadanos en mayor proporción que la ejecución de sanciones a los medios de comunicación.

2) Los procesos administrativos que atiende la Supercom han surgido por denuncias de los ciudadanos más que por procesos internos; y,

3) Los procesos administrativos atendidos por la Supercom no se resuelven mayoritariamente con sanciones económicas.

2. Metodología

La metodología utilizada es cualitativa. Se emplean dos instrumentos: análisis de contenido y entrevistas semiestructuradas. El análisis de contenido se realiza a los informes anuales de rendición de cuentas de 2014, 2015 y 2016 de la Supercom; y a las sanciones de la Supercom a seis medios de comunicación seleccionados por tipo y cobertura; las sanciones corresponden a los años 2014, 2015 y hasta junio de 2016.

Los informes anuales de rendición de cuentas y las resoluciones de la Supercom se encuentran en su portal Web. Las sanciones tabuladas corresponden a dos diarios, dos radioemisoras y a dos estaciones de televisión. Los medios de comunicación de cobertura nacional son Diario Extra y Teleamazonas, los medios de cobertura regional son Radio Democracia y Diario La Hora; y, los medios de cobertura local: Radio Zapotillo y Ecotel TV.

Las entrevistas se realizaron entre el 11 y 13 de enero de 2017 a periodistas, administradores de medios, docentes, un abogado y la representante de la Supercom en la Zona 7 de Ecuador.

Tabla 1: Perfiles de los entrevistados

3. Resultados

La Supercom brinda servicios permanentes de información denominados: Balcón de servicios, Servicios en línea y Puntos de atención ciudadana. El propósito de estos servicios en lograr mayor conocimiento de la LOC y de las capacidades que tienen los ciudadanos para ejercer sus derechos a la comunicación. Desde 2014 a 2016 los servicios de información se incrementaron en una media anual del 119 por ciento. Los puntos de atención son los que más han crecido, lo que muestra una voluntad de acercamiento y de formación in situ a los ciudadanos. El balcón de servicios y los servicios en línea se ejecutan desde las oficinas de la Supercom en todo el país y, sin embargo, sólo representan el cinco por ciento de la atención brindada a los ciudadanos.

Tabla 2: Gestión de servicios a la ciudadanía

 

Los procesos atendidos por la Supercom han sido motivados en un 51 por ciento por reportes internos y en 49 por ciento por actores particulares entre los que se destacan los ciudadanos (28 por ciento del total), los gobiernos autónomos locales (ocho por ciento) y las empresas públicas (cuatro por ciento). Por otro lado, los procesos iniciados ‘de oficio’ han crecido a una tasa media anual de 48 por ciento mientras que los procesos originados por denuncias particulares han decrecido entre 2014 y 2016. En otro ámbito, las resoluciones de la Supercom han derivado en sanciones para el 61 por ciento de los procesos. El 31 por ciento de los procesos han concluido en absolución o archivo. El crecimiento medio anual de las resoluciones absolutorias (29 por ciento) es mayor a las sanciones (26 por ciento) pero el número de casos atendidos es mucho menor.

Tabla 3: Procesos administrativos atendidos

 

Del total de procesos administrativos resueltos con sanción aproximadamente el 50 por ciento corresponde a sanciones pecuniarias; luego están las amonestaciones escritas. En la revisión de sanciones a los medios de comunicación de cobertura nacional, regional y local se aprecia igual tendencia que la observada en los informes nacionales de la Supercom, pero debe señalarse que es mayor la proporción de sanciones económicas aplicadas a los medios radiofónicos.

Tabla 4: Sanciones

 

La relación de motivos que sustentan las sanciones impuestas a los medios observados está descrita en la tabla 5. Los artículos que respaldan las penalizaciones cubren un amplio espectro de acuerdo a lo que estipula la LOC. Las sanciones administrativas de la Supercom ocurren sin perjuicio de que el autor de los actos responda judicialmente por la comisión de los delitos y/o por los daños causados y por su reparación integral.

Tabla 5: Descripción de motivaciones y sanciones de medios seleccionados

 

Los resultados de las entrevistas semiestructuradas aportan elementos para evaluar la aplicación de las normas que realiza la Supercom. Respecto a la LOC los entrevistados señalaron que:

“Es necesario contar con un instrumento jurídico que permita regular los contenidos comunicacionales en el país, pero la LOC se ha convertido en un instrumento político que se ejerce a través de órganos de control, entes coercitivos que impiden que exista la libertad de opinión, la libertad de expresión” (Iñiguez, 2017).

“Se ha visto que la LOC ha generado sanciones interesadas, [que] han sido de carácter político o de grupos interesados. No hay una cultura adecuada para entender el papel de los medios de comunicación social. No hay un seguimiento total en todos los medios porque seguimos viendo programaciones tradicionales” (Andrade, 2017).

“El estado está utilizando un sinnúmero de sistemas incluso ilegales para amedrentar a los medios de comunicación, para adoctrinarlos y meterlos simplemente en el saco que él quiere para que les beneficien, que oculten todas las noticias que pueden informarnos a los ciudadanos, es decir, para que alcahueteen todos los errores del poder” (Valdivieso, 2017).

Para la mayoría de los entrevistados la proporcionalidad de las sanciones de la Supercom es negativa:

“No hay proporcionalidad, se busca implementar el miedo, amedrentar a los medios, a los periodistas y eso es típico de los poderes autoritarios; lo que buscan es que todo el mundo sea acólito y que nadie les haga ver los errores. Además, y de acuerdo al Pacto de San José de Costa Rica, ningún estado creará un organismo para sancionar la libertad de opinión, de expresión, o de prensa. Ningún organismo puede hacer un juzgamiento, ya que sería tomar facultades de justicia que no le corresponden, más allá de violar derechos internacionales, derechos humanos, se está rompiendo la esencia de la Republica” (Valdivieso, 2017).

 “No es el tema económico, va más allá, porque la forma como se viene implementando la LOC ha llevado al país a un estado de control absoluto de la comunicación y a la autocensura, no sólo de los medios de comunicación sino de los ciudadanos en general. Merced a las disposiciones establecidas en la LOC y en el Código Orgánico Integral Penal constituyen elementos represores y que van generando una cultura de miedo y temor” (Iñiguez, 2017).

“Indudablemente la sanción económica no resuelve las infracciones. Las infracciones podrán resolverse siempre y cuando tengamos una política comunicacional, una cultura para entender que un medio de comunicación social debe estar al servicio de la sociedad” (Andrade, 2017).

“No preocupa la cuantía de la multa, sino el porqué de la multa, la multa puede ser intranscendente. No es el valor monetario de la multa, sino la acción que está contra un medio. La justicia es la necesidad social que tenemos los ecuatorianos, sobre ese marco el legislador debe entender que cualquier regulación puede ser necesaria sin afectar el interés colectivo pero tampoco atentando contra el interés privado” (Benítez, 2017).

“Yo creo que hay que cumplir la ley. Todos los medios de comunicación tenemos un código deontológico que cumplir. La ley no es excesiva cuando medimos que no cumplimos la misma (Paladines, 2017).

“Hay proporcionalidad. La misma multa a un medio nacional como a un medio local, o un medio provincial, son lo mismo, la ley determina eso” (Coronel, 2017).

“Son multas desproporcionales. La misma multa que ponen al medio de escala nacional la ponen al medio más pequeño que existe en el país; entonces son desproporcionadas por cómo están planteadas, la LOC no tomó en cuenta esta situación. Son multas desproporcionales que no tienen que ver con la realidad ni con el tema económico que estamos viviendo en la actualidad. Las multas son demasiado altas, esta ley se hizo con la finalidad de acallar a los medios de comunicación y callar a los periodistas que tenemos una posición crítica hacia el gobierno” (Rengel, 2017).

El periodista José Rengel (2017) hace una diferencia entre el escenario previo y posterior a la vigencia de la LOC.

“Antes había algunos excesos en medios de comunicación, pero si alguna persona se veía menospreciada en sus derechos podía recurrir a la fiscalía a denunciar, no hacía falta que haya una LOC. Ahora tenemos una Superintendencia diseñada para sancionar, para perseguir si hablas del gobierno, si hablas mal de los funcionarios, ese es el objetivo de la LOC”.

El testimonio de la Intendenta de Comunicación de la Zona 7 presenta una evaluación desde el ente regulador de la LOC. Consultada sobre las infracciones frecuentes de los medios de comunicación manifestó que:

“Se ha visto el cambio cultural. Los medios de comunicación se han acercado a la LOC, cumpliendo con contrastar la información, como también no están vulnerando la honra. En general las practicas comunicacionales han mejorado. La LOC establece también la protección integral a niñas, niños y adolescentes, grupos vulnerables como los GLBTI [gays, lesbianas, bisexuales, transgénero, transexuales, travestis e intersex], adultos mayores, personas con discapacidad, también se respeta el derecho a la presunción de inocencia. Se ha logrado que los medios y los periodistas distingan entre información y opinión. Los periodistas deben estar seguros que somos personas que informamos y comunicamos, no somos jueces, tampoco somos parte” (Quinde, 2017).

“Dentro de la ciudadanía se ha dado un cambio cultural. Nosotros somos sujetos de derechos de la información y la comunicación y podemos exigir que este bien público, este servicio, sea prestado con responsabilidad y con calidad. De a poco la ciudadanía se ha ido empoderando de la ley y está exigiendo el derecho a una comunicación y a una información contrastada, verificada y sobre todo de calidad” (Quinde, 2017).

Para la Intendenta la LOC “ha garantizado el verdadero derecho a la libertad de expresión y opinión”; señaló que “todo derecho conlleva una obligación que se resume en que usted puede decir todo lo que desee siempre y cuando se haga responsable de lo que dice”, pero resaltó que:

“Durante estos tres años el mayor logro ha sido este cambio cultural, una nueva manera de entender y de ver la comunicación desde la ciudadanía. Ahora más que nunca está vigente la libertad de expresión. La verdadera historia con la LOC es que no existen periodistas presos, no existen medios cerrados, ni censurados, algo que con la ley anterior sí sucedía y sí se evidenciaba” (Quinde, 2017).

4. Discusión y conclusiones

Con el propósito de garantizar el derecho a la comunicación como vía para formar la opinión pública, elemento esencial de la vida democrática de un país, Ecuador instituyó un ordenamiento jurídico que nace en su Constitución Política de 2008 y se articula a través de la LOC y la creación de un órgano regulador: La Supercom. Desde la misma Constitución se reconoce el derecho a la comunicación que agrupa las libertades de expresión, información y el acceso en igualdad de condiciones al espectro radioeléctrico y las tecnologías de la información y comunicación.

Sobre esta base, y siguiendo los lineamientos internacionales de políticas de regulación de medios expresados en los Indicadores de Desarrollo Mediático de UNESCO, se aprecia un esfuerzo en proponer una norma que ayude a todas las personas, empresas e instituciones para que expresen libremente sus ideas y hagan uso amplio y efectivo de los derechos a la comunicación.

En consideración a estudios sobre el comportamiento de los entes regulados y la teoría de motivaciones, se justifica el otorgamiento de la capacidad sancionadora al órgano de regulación de la comunicación de Ecuador porque de lo contrario existiría evasión de la norma; sin embargo la LOC y el Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la Supercom también le otorgan competencias para motivar y desarrollar acciones formativas dirigidas a los ciudadanos para que conozcan y ejerzan sus derechos a la comunicación.

Se considera que podrían crearse condiciones para el abuso de la autoridad de regulación a través de las actuaciones ‘de oficio’ de la Supercom, lo que además es una puerta abierta para injerencias del poder político en la comunicación que derivarían en inducir a las empresas de radio y televisión hacia la autocensura.

La capacidad de sanción otorgada a la autoridad de regulación de Ecuador es similar en motivaciones y penalidades pecuniarias a las capacidades de órganos reguladores internacionales como OFCOM, FCC, CSA, CAC. Es decir, lo creado en Ecuador no es una figura nueva alejada de las prácticas contemporáneas usadas para la defensa de libertades y el fomento de los derechos a la comunicación. Las sanciones pecuniarias están entre el tres por ciento y el cinco por ciento del volumen de negocios brutos del operador, un tanto más bajo que en Ecuador (tabla 5) pero no extremadamente alejados; igual ocurre con otras sanciones como la difusión pública de llamados de atención, la exigencia de subsanación de un incumplimiento a través de la repetición de un programa o la obligación de emitir rectificaciones o disculpas.

La Supercom procura democratizar el acceso a la información y regular los contenidos en función del bien común; para lograr este propósito y evitar emitir penalizaciones empleó diferentes elementos para socializar la LOC y realizar acciones pedagógicas de formación a los ciudadanos que en la práctica se traducen en la “Gestión de servicios a la ciudadanía” (tabla 2). Los servicios se han incrementado año a año y muestran que los Puntos de atención ciudadana se han desplazado por todo el país. Esta labor tiene resultados a medio plazo, como toda labor educativa evidencia sus frutos en las relaciones que se construyen en la sociedad y en las demandas futuras que realicen los ecuatorianos.

En opinión de los entrevistados, la visión, misión y principios de la Supercom se cumplen parcialmente. Se garantiza el acceso a la información a las personas, pero a los medios de comunicación se los limita y empuja hacia la autocensura. No se cumplen los derechos para todos los actores del sistema de comunicación en Ecuador. Para uno de los entrevistados, la LOC se ha convertido en un instrumento político que se ejerce a través de órganos de control que impiden que exista la libertad de expresión; asimismo, se señaló que no hay proporcionalidad en la aplicación de las sanciones. Se entiende que la Supercom busca implementar el miedo y amedrentar a los medios y a los periodistas.

Sobre la base de las estadísticas elaboradas a partir de los informes de rendición de cuentas, se aprecia un mayor peso a la atribución sancionadora frente a atender y resolver las denuncias de personas naturales y jurídicas; se evidencia que existen más actuaciones ‘de oficio’ que denuncias de los ciudadanos (tabla 3). Más que acciones formativas la Supercom, en sus tres primeros años de vida, ha inculcado a los medios de comunicación el temor a ser sancionados. Por lo tanto, se mantiene vigente la apreciación del relator de la CIDH respecto a que ciertas obligaciones contempladas en la LOC carecen de contenido jurídico preciso, y su aplicación, junto con las severas sanciones previstas para su incumplimiento, inhibe gravemente la libertad de expresión y de opinión en el Ecuador.

Queda así corroborada la primera hipótesis de la investigación: “La Supercom promueve la formación en derechos a la comunicación a los ciudadanos en mayor proporción que la ejecución de sanciones a los medios de comunicación”. Hay mayor crecimiento de los servicios de información a la ciudadanía que los casos administrativos atendidos (tablas 2 y 3); y sin embargo el impacto de las sanciones es superior. La segunda hipótesis se rechaza: “Los procesos administrativos que atiende la Supercom han surgido por denuncias de los ciudadanos más que por procesos internos”. En la información publicada en la tabla 3 se aprecia la proporción mayor en que los procesos internos ‘de oficio’ han motivado las sanciones.

La tercera hipótesis también se rechaza: “Los procesos administrativos atendidos por la Supercom no se resuelven mayoritariamente con sanciones económicas”. El 68 por ciento de los procesos administrativos atendidos por la Supercom se han resuelto con sanción y de ellos más de la mitad (el 53 por ciento) corresponden a sanciones pecuniarias. Se cuenta con evidencias para concluir que la Supercom no ha avanzado en su función de promover e incrementar el ejercicio de los derechos a la comunicación en los ciudadanos pero sí ha destacado en su función de órgano sancionador de los medios de comunicación de Ecuador. Le resta transitar hacia un punto de equilibrio entre la función formadora y la de control que permita condiciones para que los ciudadanos y los medios edifiquen una opinión pública libre y, por lo tanto, contribuyan a la consolidación de la democracia.

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Para citar este artículo:

Suing, A. y Quezada-Morocho, M. B. (2017): ‘Promoción de derechos y sanción. La regulación de la comunicación en Ecuador’, en index.comunicación, 7(3), 121-143.